智库|李扬:“十四五”城镇化怎么建，“钱”的挑

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摘要：图片来源:摄图网 关于财政体制改革，十九届五中全会公报中就一句话:“建立现代财税金融体制”。“这一句话，背后可是一篇大文章!”跟城叔说起这个的时候，李扬回溯了改革开放以

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关于财政体制改革，十九届五中全会公报中就一句话:“建立现代财税金融体制”。“这一句话，背后可是一篇大文章!”跟城叔说起这个的时候，李扬回溯了改革开放以来的财税体制变化。他的身份是中国社会科学院原副院长、中国社会科学院学部委员、国家金融与发展实验室理事长。1994年开启的分税制改革，带来了“真正的革命性变化”。与“分钱制”相对应的“分税制”，打破了过去统收统支、财政大包大干的集中统一式安排。“‘分税制’确认了地方和中央有不同的利益诉求，有不同的权利，有不同的收支渠道。”李扬说，所以每一级政府的事权，用一定的财权相匹配，“财权事权相对应，就能很好运行了。”财权与事权相匹配，的确是“分税制”的灵魂。可是，在分税制走过20多年后，一方面有力推动了社会主义市场经济体制改革的进程，另一方面，还有很多未解决的问题。“它运行到现在就不行了，所以我们又要再改革。”李扬说。怎么“不行”了?怎么改?10月25日的中国城市百人论坛2020年会上，李扬以《城市发展要解决好资金来源问题》为题做了发言，提出了宏观调控的“地方化”风险。他一开篇就说:“‘十四五’期间，我们国家城市化面临新的挑战，而且资金挑战可能居于第一位。”我们得冷静审视“钱从哪儿来”的问题。

△ 中国社会科学院原副院长、中国社会科学院学部委员、国家金融与发展实验室理事长李扬 图片来源:责任百人论坛官微

国家账本从中国2020年1至9月的财政收支状况来看，虽然情况在不断好转，但中国财政收支差额问题依然突出。而且这种情况将在“十四五”时期延续，财政赤字增大是大概率事件。第一本账，一般公共预算(1~9月累计):预算收入141002亿元，同比下降6.4%，这是在意料之中的，因为受新冠肺炎疫情的影响。预算支出175185亿元，也下降了，因为政府“过紧日子”。但是，支出只同比下降了1.9%，收入下降得更多，财政赤字扩大了。第二本账，政府性基金(1~9月累计):收入55207亿元，同比增长了3.8%;支出78218亿元，增长了26.6%。但是，支出增长得更快，同样出现了赤字的问题。政府性基金里无论是收入还是支出，涨得比较多的都与土地有关，都与城市化和城市基础设施密切相关。近几年来，政府的赤字率和债务率不断攀升，我们最重要的任务之一就是“去杠杆”。国家金融与发展实验室研究中国债务和杠杆率问题发现，从增速上看，2020年第一季度中国实体经济杠杆率攀升了13.9个百分点，是仅低于2009年一季度的历史次高点。二季度又升了7.1个百分点，涨幅虽大大收窄，但上升的势头依然值得警惕。政府的杠杆率上升得比较多。从2015年到2018年，中国政府在世界上罕见地做到了“去杠杆”，成效显著。但是面对新冠肺炎疫情爆发，面对经济下行压力逐渐增大，加上2019年财政刺激政策，导致政府杠杆率迅速上升。杠杆率上升，是我国宏观政策应对新冠肺炎疫情的必然和必要举措。今年二季度宏观杠杆率上升趋势减缓的根本原因在于经济增长率由负转正，是杠杆率的分母因素发挥了更大的作用。所以，如果下半年经济增长继续恢复，宏观杠杆率增幅进一步趋缓是可期的。地方风险城市化是在地方层面推进的，地方有没有财力去支持呢?可以看下这张图。地方可支配财力主要来自三个部分。最下面部分(蓝柱)是指归属地方的税和费，第二个部分(黄柱)是转移支付和税收返还占比，第三部分(绿柱)是政府性基金收入，主要是卖地收入。这是2019年4月财政部公布的一份文件中列出的36个省市的财政困难系数。从系数高达90.00、88.06的青海、宁夏，到系数为20的北京，每个省份都或多或少存在财政困难的问题。这样一看就会对地方政府在发展过程中面临的资金困境有个基本印象了。而且，任何地方政府都不可能依靠自己的收入去平衡自己的支出，这是一个体制性现象。在这种格局下，无论城市发展有多大的雄心壮志，没有钱是万万不行的。今年以来，地方债发行规模增大，地方政府的债务负担有所加重。现在出现了两个问题:

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